Strategic Sunday: Urgenda gegen die Niederlande

Verfasst von Alexander Lübke

Worum geht es?

Die niederländische NGO Urgenda klagte 2013 gegen die Niederlande und verlangte dass die Regierung die Emissionen bis 2020 im Vergleich zu 1990 um 25-40% reduzieren muss. Damals planten die Niederlande nur eine Minderung um 20%. Begründet wurde die Klage damit, dass eine Erderwärmung von über 2°C schwere Folgen haben werde und die Rechte auf Leben und das Privat- und Familienleben aus Art. 2 und 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) beeinträchtige. Urgenda hielt die bisherige Klimapolitik der Niederlande für unzureichend und forderte daher stärkere Ambitionen, um eine gefährliche Erderwärmung zu verhindern.[1]

Daneben stellte Urgenda auch weitere Anträge, die allerdings abgewiesen wurden. So sollte das Gericht etwa feststellen, dass Treibhausgasemissionen gefährlich seien, die Niederlande zu viel emittierten und dafür auch haftbar seien. Zusätzlich sollte die Regierung verpflichtet werden, einen von Urgenda formulierten Infotext zu veröffentlichen.[2]

Worum geht es wirklich?

Urgenda erhob eine der ersten Klagen, die darauf abzielen, einen Staat zu einer ambitionierten Klimapolitik zu verpflichten. Viele Fragen bzgl. der Klimaziele sollten etwa im Rahmen der Feststellungsanträge erstmals gerichtlich entschieden werden. Auch wenn die Klage sich auf das Ziel für 2020 fokussierte, stand im Hintergrund die Frage, ob Gerichte überhaupt einen Staat zu konkreten Klimazielen verpflichten können. Insoweit war ein Grundsatzurteil mit Bedeutung für zukünftige Verfahren zu erwarten.

Verfahrensgang

Urgenda hat die Klage im Jahr 2013 bei der Rechtbank Den Haag eingereicht. 2015 entschied diese zugunsten von Urgenda und verpflichtete die Niederlande, ihre Emissionen bis 2020 um mindestens 25% zu reduzieren. Die Berufung der niederländischen Regierung dagegen wies das Berufungsgericht, der Gerechtshof Den Haag, 2018 ab. Hiergegen legte die Regierung erneut Rechtsmittel ein und das höchste ordentliche Gericht der Niederlande, der Hoge Raad, entschied den Fall abschließend am 10.12.2019.

Was wurde entschieden?

Der Hoge Raad hatte nur über die Fragen zu entscheiden, mit denen sich die Regierung gegen das Berufungsurteil wandte. Unstrittig war insoweit, dass der Klimawandel zu erheblichen Gefahren führt, das 1,5 bis 2°C-Ziel des Pariser Abkommens für die nationale Klimapolitik maßgeblich ist und die Niederlande einen Beitrag zum Klimaschutz leisten müssen. Zu klären war aber, ob Urgenda aufgrund der Art. 2 und 8 EMRK eine konkrete Emissionsreduktion um 25% verlangen kann.

Im ersten Schritt beschäftigte sich der Hoge Raad mit der Frage, ob Art. 2 und Art. 8 EMRK die Niederlande überhaupt zum Klimaschutz verpflichten. Die Regierung war der Ansicht, dies sei nicht der Fall, weil die EMRK nicht vor dem Klimawandel schütze. 

Hierzu betrachtete das Gericht zunächst die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Diesem zufolge verpflichtet Art. 2 EMRK (Recht auf Leben) Staaten dazu, Menschen vor Naturkatastrophen zu schützen. Ebenso kann Art. 8 EMRK (das Recht auf Privat- und Familienleben) betroffen sein, wenn Umweltgefahren die Lebensführung von Personen beeinträchtigen – auch wenn ihre Gesundheit noch nicht gefährdet ist. Der Staat ist verpflichtet, solche Beeinträchtigungen zu verhindern. Daraus schlussfolgert der Hoge Raad, dass die EMRK grundsätzlich auch vor dem Klimawandel schützt.[3]

In diesem Zusammenhang ist wichtig, dass die EMRK zusammen mit dem übrigen Völkerrecht betrachtet werden muss. Konkret geht es um eine Pflicht aus der Klimarahmenkonvention (UNFCCC): alle Staaten müssen entsprechend ihrer gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortung das Klima schützen. Deshalb müssen die Niederlande für ihren Beitrag zum Klimawandel auch Verantwortung übernehmen.[4] Dass dieser insgesamt eher gering ist oder dass andere Staaten ihre Pflichten nicht erfüllen, spielt keine Rolle.[5] Dementsprechend kommt der Hoge Raad zum Ergebnis, dass die EMRK die Niederlande dazu verpflichtet, beim Klimaschutz „ihren Anteil“ zu leisten. [6]

Wie dieser Anteil aussieht, betrachtet der Hoge Raad in einem zweiten Schritt. Er hält dabei zunächst fest, dass der Staat grundsätzlich selbst entscheiden kann, welche Klimaziele er sich setzt. Allerdings können Gerichte überprüfen, inwieweit – insbesondere unter Berücksichtigung des Völkerrechts – gewisse Minimalanforderungen eingehalten werden.[7]

Um diese Anforderungen zu bestimmen, betrachtet das Gericht die internationalen Vereinbarungen zum Klimaschutz und schlussfolgert daraus, es bestehe sehr große Einigkeit, dass die Industriestaaten ihre Emissionen bis 2020 um 25-40% reduzieren müssen, um wenigstens noch das 2°-Ziel erreichen zu können.[8] Dieses Ziel gilt nicht nur für die Industriestaaten insgesamt, sondern auch die Niederlande allein müssen sich danach richten. Dem Argument der Regierung, man wolle die geringen Ambitionen durch stärkeren Klimaschutz nach 2020 ausgleichen, hält das Gericht entgegen, dass das Verschieben der Reduktion in die Zukunft zu weitreichenden und teuren Maßnahmen führen würde.[9] Gleichzeitig habe die Regierung nicht erläutert, welche Maßnahmen sie ergreifen möchte oder weshalb sie das bis dahin angestrebte 20%-Ziel für verantwortbar hält.[10] Ebenso sieht das Gericht Anpassungsmaßnahmen nicht als geeignete Alternative zum Klimaschutz an.

Auch die übrigen Argumente der Regierung, warum sie die Emissionen nicht um 25% senken müsse, weist der Hoge Raad ab. So sah er insbesondere kein Problem darin, der Regierung einen Handlungsauftrag zu geben und einen Rahmen für die politischen Entscheidungsspielräume zu setzen.[11] Daher bestätigt er das Urteil der Vorinstanz und verpflichtet die Niederlande dazu, ihre Emissionen bis 2020 um mindestens 25% zu senken.

Was bedeutet das?

Die Entscheidung stellt die erste erfolgreiche Klimaklage für verschärfte Klimaziele in Europa dar.[12] Dementsprechend wird sie als Meilenstein und wichtige Grundlage für weitere Klimaklagen betrachtet. Bedeutsam sind vor allem die generellen Erwägungen des Gerichts. Als direktes Vorbild für Klagen in anderen Staaten dient das Urteil aber nur eingeschränkt.

Urgenda profitierte nämlich von Besonderheiten des niederländischen Rechts: Anders als in Deutschland und einigen anderen Ländern, muss man dort nicht in eigenen Rechten verletzt sein, um zu klagen, sondern es reicht, wenn man „nur“ ein Interesse an der Klage hat. Zusätzlich sind Stiftungen – wie Urgenda – unter bestimmten Voraussetzungen berechtigt, vor Gericht nicht nur für eigene Interessen, sondern auch für andere oder die Allgemeinheit zu klagen. Somit durfte Urgenda klagen, obwohl sich eigentlich nur natürliche Personen auf Art. 2 und 8 EMRK berufen können. Ebenso musste Urgenda nicht die Anforderungen erfüllen, die sonst der EGMR  aus der EMRK für die persönliche Betroffenheit von Kläger:innen ableitet.[13]

Dennoch befasste sich der Hoge Raad auch mit Fragen, die generell für Klimaklagen von Bedeutung sind. So entschied er sich für eine ausführliche Auseinandersetzung mit den wissenschaftlichen Erkenntnissen zum Klimawandel, leitete aus Menschenrechten Pflichten zum Klimaschutz ab und bezog zu der Frage Stellung, inwieweit Gerichte überhaupt der Politik einen Rahmen für Klimaziele setzen dürfen. Diese Themen sind auch für weitere Klimaklagen von Bedeutung und gerade der Ansatz, auf Grundlage von Menschenrechten Klimaschutz gerichtlich einzufordern, wurde auch in zahlreichen weiteren Klimaklagen aufgegriffen.

Wie ging es weiter?

Als Reaktion auf das Urteil beschloss die niederländische Regierung ein Maßnahmenpaket: Sie wollte den Betrieb von Kohlekraftwerken einschränken, Energiesparmaßnahmen fördern und den Tierbestand in der Landwirtschaft reduzieren. Diese Maßnahmen wären wohl unzureichend gewesen, um das Ziel zu erreichen, da aber 2020 zusätzlich noch die Folgen der Corona-Pandemie hinzu kamen, gelang es den Niederlanden, ihre Emissionen 2020 um 25,2% zu reduzieren; allerdings stiegen sie 2021 wieder an, sodass das Ziel da wieder überschritten wurde.[14] Auch wenn das Klimaziel für 2020 noch knapp erreicht wurde, deuten die aktuellen Daten darauf hin, dass die gegenwärtigen Maßnahmen der Niederlande nicht ausreichen werden, um das nächste Klimaziel für 2030 (55% Reduktion) zu erreichen.[15]

Urteile

Erstinstanzliches Urteil: Rechtbank Den Haag, Urt. v. 24.06.2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7196 (englische Übersetzung, abrufbar unter: https://cdn.climatepolicyradar.org/navigator/NLD/2015/urgenda-foundation-v-state-of-the-netherlands_d5cdf1fcf21c5526ca88e920734c0f43.pdf), ECLI:NL:HR:2015:7145 (niederländische Originalfassung, abrufbar unter: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:RBDHA:2015:7145)  

Berufungsurteil: Gerechtshof Den Haag, Urt. v. 09.10.2018, ECLI:NL:GHDHA:2018:2610 (englische Übersetzung, abrufbar unter: https://cdn.climatepolicyradar.org/navigator/NLD/2015/urgenda-foundation-v-state-of-the-netherlands_1657146462c77b419cba970197556e64.pdf) ECLI:NL:GHDHA:2018:2591  (niederländische Originalfassung, abrufbar unter: https://cdn.climatepolicyradar.org/navigator/NLD/2015/urgenda-foundation-v-state-of-the-netherlands_bf25ffa23123d9f94533e16312b833f8.pdf) 

Letztinstanzliches Urteil: Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, ECLI:NL:HR:2019:2007 (englische Übersetzung, abrufbar unter: https://cdn.climatepolicyradar.org/navigator/NLD/2015/urgenda-foundation-v-state-of-the-netherlands_fcb4bfb035f824ccd4567dc2a9974d92.pdf), ECLI:NL:HR:2019:2006 (niederländische Originalfassung, abrufbar unter: https://cdn.climatepolicyradar.org/navigator/NLD/2015/urgenda-foundation-v-state-of-the-netherlands_2c542f3058df72c2609a823c6272da77.pdf) 

Weiterführende Informationen

Fußnoten

[1] Rechtbank Den Haag, Urt. v. 24.06.2015, Rn. 3.1 f., Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 2.2.1 f.

[2] Rechtbank Den Haag, Urt. v. 24.06.2015, Rn. 3.1.

[3] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 5.2.3; 5.6.2.

[4] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 5.7.1 ff.

[5] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 5.7.7 f.

[6] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 5.8.

[7] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 6.1 ff.; insb. 6.3 ff.

[8] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 7.2.11.

[9] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 7.4.2 f.

[10] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 7.4.6.

[11] Hoge Raad, Urt. v. 10.12.2019, Rn. 8.1 ff.

[12] Zuvor hatte bereits 2015 eine Klage in Pakistan Erfolg (https://www.climatecasechart.com/document/leghari-v-federation-of-pakistan_80c5).

[13] Siehe dazu unseren (bald erscheinenden) Blog-Beitrag zum Fall der Klimaseniorinnen

[14] PBL Planbureau voor de Leefomgeving (Umweltbehörde der Niederlande), Klimaat- en Energieverkenning 2022, S. 58 f., https://www.pbl.nl/uploads/default/downloads/pbl-2022-klimaat-en-energieverkenning-4838.pdf.

[15] PBL Planbureau voor de Leefomgeving (Umweltbehörde der Niederlande), Reaching the 2030 climate goal is extremely unlikely; additional and structural policy is needed, https://www.pbl.nl/en/latest/news/reaching-the-2030-climate-goal-is-extremely-unlikely-additional-and-structural-policy-is-needed.

Alexander Lübke
Weiter

Strategic Sunday