Strategic Sunday: Klimabeschluss

1. Worum geht es

Dem Klimabeschluss liegen vier Verfassungsbeschwerden zugrunde. Die Beschwerdeführenden - sowohl aus Deutschland als auch aus Nepal und Bangladesch - wenden sich darin gegen unzureichende Klimaschutzmaßnahmen Deutschlands und beantragen, dass § 3 Abs. 1 i.V.m. Anlage 2 und § 4 Abs. 6 des Bundes-Klimaschutzgesetzes (KSG) deshalb für verfassungswidrig erklärt werden. 

Sie kritisierten, dass das KSG die international vereinbarten Klimaziele verfehle. Nach Art. 2 Abs. 1 lit. a) des Pariser Klimaabkommens soll die Erderwärmung möglichst auf 1,5°C, höchstens aber auf 2°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau begrenzt werden. Das weltweit verbleibende CO₂-Budget für das 1,5-Grad-Ziel betrug nach Angaben des Weltklimarats (IPCC) 2018 noch 420 Gigatonnen, ab 2020 nur noch 336 Gigatonnen. 

Mit den durch das KSG zugelassenen Emissionen wäre bereits bis 2025 ein Großteil des verbleibenden nationalen CO₂-Budgets (1,5-Grad-Ziel) aufgebraucht. Für die Zeit danach wären daher besonders drastische Emissionsminderungen erforderlich. 

Zudem enthalte das KSG keine ausreichenden Vorgaben für eine langfristige Reduktion der Emissionen. Die vorgesehenen 55 Prozent Minderung gegenüber 1990 reichten für das 1,5- Grad-Ziel nicht aus. 

Rechtlich stützten sich die Beschwerden auf staatliche Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG (Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit) und Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsgarantie) sowie auf ein Grundrecht auf eine menschenwürdige Zukunft und ein ökologisches Existenzminimum (abgeleitet aus Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 20a GG). Für die Zeit nach 2030 machten die Beschwerdeführenden geltend, dass hinsichtlich künftiger Emissionsminderungspflichten ihre zukünftigen Freiheitsrechte verletzt würden. 

2. Worum geht es wirklich? 

Die Beschwerdeführenden hielten das damalige Klimaschutzgesetz für unzureichend. So seien vor allem zukünftige Generationen nicht wirksam genug vor den Folgen des Klimawandels geschützt. Insbesondere die jüngeren Beschwerdeführenden sahen ihre künftige Freiheit und Lebensplanung gefährdet. Dadurch, dass der Staat die bereits heute notwendigen Klimaschutzmaßnahmen aufschiebt, würden spätere Generationen mit umso härteren Einschränkungen belastet.

Mit der Beschwerde wollten sie daher deutlich machen, dass Klimaschutz nicht nur die Umweltpolitik betrifft, sondern sich auch auf die Grundrechte auswirkt. Zentrale Punkte waren dabei der Schutz von Gesundheit, Freiheit und konkreten Lebensgrundlagen (wie z.B. die Trinkwasser- und Lebensmittelversorgung). 

Der Gedanke hinter den Verfassungsbeschwerden war, den unzureichenden Klimaschutz verfassungsgerichtlich überprüfen zu lassen.

3. Was wurde entschieden?

Den Hauptantrag wegen unterlassener Klimaschutzmaßnahmen wies das Bundesverfassungsgericht zurück. Es besteht ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, welcher erst überschritten wird, wenn das KSG als Schutzkonzept offensichtlich ungeeignet ist.

Grundlage der Entscheidung war die wissenschaftliche Erkenntnis, dass die Erderwärmung vor allem durch menschliche CO₂-Emissionen verursacht wird. Zugleich stellte das BVerfG klar, dass Art. 20a GG ein verbindliches Klimaschutzgebot enthält, das auch international ausgerichtet ist. Die staatliche Verantwortung entfällt nicht deshalb, weil Klimaschutz nur global wirksam ist und die Schutzmaßnahmen eines einzelnen Staates für sich genommen den Klimawandel nicht aufhalten können. Der Staat kann sich daher nicht darauf berufen, dass wirksamer Klimaschutz nur durch koordiniertes internationales Handeln möglich sei, um sich seiner Schutzpflicht zu entziehen - er muss Klimaneutralität als Ziel verfolgen und das 1,5 bis 2-Grad-Ziel des Pariser Abkommen bildet dabei den Maßstab.

Aufgrund der bis 2030 im KSG eher großzügig zugelassenen Emissionen besteht die Möglichkeit, dass in den Zeiträumen danach sehr strenge Klimaschutzmaßnahmen notwendig werden, um die Klimaziele noch erreichen zu können. Die Emissionsminderungen müssen dabei jedoch grundrechtsschonend ausgestaltet werden. Aus Art. 20a GG i.V.m. den Grundrechten leitete das BVerfG daher das Prinzip der intertemporalen Freiheitssicherung ab. Dieses soll davor schützen, dass durch die heute zugelassenen Emissionen die künftige Wahrnehmung grundrechtlicher Freiheiten gefährdet wird. Die mit der Emissionsminderung verbundenen Lasten dürfen somit nicht einseitig in die Zukunft verlagert werden.

Da das nationale CO₂-Budget bis 2030 fast vollständig aufgebraucht würde und für die Zeit danach konkrete Vorgaben fehlten, erklärte das Bundesverfassungsgericht § 3 Abs. 1 S. 2 und § 4 Abs. 1 S. 3 i.V.m. Anlage 2 KSG für mit den Grundrechten unvereinbar.

Für die in Bangladesch und Nepal lebenden Beschwerdeführenden nahm das Gericht keine eigene Betroffenheit an. Da sie den künftig besonders belastenden Klimaschutzmaßnahmen in Deutschland nicht unterliegen, werden sie dadurch nicht in ihren Freiheitsrechten verletzt.

4. Was bedeutet das?

Die Grundrechte schützen nicht nur die gegenwärtige, sondern auch die zukünftige Freiheit gegenwärtiger Grundrechtsträger:innen, wenn heutiges staatliches Handeln schon jetzt irreversibel Grundrechtseingriffe in der Zukunft notwendig macht. 

Art. 20a GG ist dabei justiziabel, begründet aber keine unmittelbaren Ansprüche auf konkrete Maßnahmen. Ihre Wirkung entfaltet die Norm erst in Verbindung mit den Grundrechten als Maßstab für staatliches Handeln. 

Die Klimapolitik unterliegt damit einer dauerhaften verfassungsrechtlichen Kontrolle, ohne den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers aufzuheben. Für die Exekutive folgt daraus die Pflicht, langfristige Klimawirkungen in Abwägungsentscheidungen einzubeziehen. 

Der Beschluss trifft keine Aussage zur globalen Klimagerechtigkeit und begründet keine Schutzpflichten gegenüber vom Klimawandel besonders betroffenen Regionen weltweit. Er verdeutlicht jedoch, dass die Verteilung des begrenzten CO₂-Budgets grundrechtsrelevant ist und vom Gesetzgeber selbst geregelt werden muss. 

5. Wie ging es weiter?

Die fehlenden Vorgaben für die Zeit ab 2031 wurden vom Bundestag zügig durch eine Änderung des KSG ergänzt.

Das Bundesverfassungsgericht ordnete den Klimaschutz als grundrechtlich relevante Zukunftsfrage ein und entwickelte mit der intertemporalen Freiheitssicherung einen neuen verfassungsrechtlichen Maßstab. Der Beschluss prägte damit vor allem die Argumentation in klimabezogenen Abwägungs- und Entscheidungsprozessen. Eine grundlegende Änderung der Klimapolitik bewirkte er jedoch nicht. 

So hat der Expertenrat für Klimafragen sowohl die Sofortprogramme nach den Zielverfehlungen 2021 als auch die Emissionsentwicklung insgesamt als unzureichend bewertet. Das für 2030 festgelegte Minderungsziel hält er dennoch für erreichbar. Dafür ist aber insbesondere im Verkehrs- und Gebäudesektor weiterhin ein erheblicher Handlungsbedarf notwendig. Ohne zusätzliche Maßnahmen würden ab 2030 (und auch im Hinblick auf die Klimaneutralität 2045) die Ziele deutlich verfehlt. 

Weitere grundlegende verfassungsgerichtliche Entscheidungen zur Klimapolitik gab es bislang nicht. Mit der sogenannten Zukunftsklage ist jedoch seit September 2024 wieder eine Klima-Verfassungsbeschwerde gegen das 2024 erneut geänderte KSG beim Bundesverfassungsgericht anhängig.

Der Klimabeschluss hat auch international starke Beachtung gefunden. Gerade die Verknüpfung von grundrechtlicher und völkerrechtlicher Argumentation mit der Klimawissenschaft stellt einen wichtigen Ausgangspunkt für strategische Klimaklagen dar. Auf europäischer Ebene zeigt sich das beispielsweise im Urteil “Verein Klimaseniorinnen Schweiz und andere v. Schweiz” des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR). Der Klimabeschluss zeigt dabei auf, dass Klimapolitik im Grundsatz der gerichtlichen Kontrolle unterworfen ist und insbesondere die Auswirkungen auf Freiheit und Generationengerechtigkeit zu beachten sind.

Weiterführende Informationen:

Klimabeschluss:  BVerfG, Beschluss vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18, 1 BvR 96/20, 1 BvR 78/20, 1 BvR 288/20 (abrufbar unter: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2021/03/rs20210324_1bvr265618.html) 

Buser: Die Freiheit der Zukunft, Zum Klima-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (Verfassungsblog, 30. April 2021; abrufbar unter: https://verfassungsblog.de/die-freiheit-der-zukunft/)

Christ: Der Klimaschutzbeschluss des BVerfG – mögliche Konsequenzen und Handlungsalternativen (NVwZ 2023, 1193)

Eifert: Verfassungsauftrag zum freiheitsschonenden Klimaschutz: Der Klimaschutz-Beschluss des BVerfG (Juristische Ausbildung 2021(9): 1085–1098)

Faßbender: Der Klima-Beschluss des BVerfG – Inhalte, Folgen und offene Fragen (NJW 2021, 2085)

Schlacke: Klimaschutzrecht – Ein Grundrecht auf intertemporale Freiheitssicherung (NVwZ 2021, 912)