Strategic Sunday: ITLOS Gutachten
1. Worum geht es?
Ein Zusammenschluss aus mehreren kleinen Inselstaaten (SIDS-Staaten = “Small Island Developing States”) hatte den Seegerichtshof in Hamburg (ITLOS = International Tribunal for the law of the sea) aufgefordert, zu prüfen, ob die 164 Vertragsstaaten des UN-Seerechtsübereinkommens (UNCLOS) verpflichtet sind, zum Schutz der Meere ihre Treibhausgasemissionen einzuschränken. Der Klimawandel ist für die anfragenden Staaten schon jetzt eine große Bedrohung, denn es droht der Verlust von großen Massen an Land bis zum völligen Versinken der Inseln, insbesondere durch den steigenden Meeresspiegel. Aber auch die Versauerung der Meere bedroht die natürlichen Lebensgrundlagen sowie den Tourismus und damit die Wirtschaft der Inselstaaten.
2. Worum geht es wirklich?
Im zwölften Teil des Seerechtsübereinkommens werden der Schutz und der Erhalt der Meeresumwelt geregelt. Darin werden die Vertragsstaaten dazu verpflichtet, die Verschmutzung des Meeres zu beschränken, die Zerstörung der Meeresumwelt durch den Klimawandel und dadurch ausgelöste Prozesse wird jedoch nicht explizit aufgegriffen. Das ist damit zu begründen, dass das Seerechtsübereinkommen see- und handelsrechtlich geprägt ist und das Meeresumweltrecht erst später Einzug gefunden hat. Es ging bei dem Verfahren vor dem Seegerichtshof also insbesondere um die Frage, ob und wie das Seerechtsübereinkommen auch auf Fragen des Klimawandels reagieren kann und ob daraus Verpflichtungen für die Vertragsstaaten resultieren.
3. Verfahrensgang
Im Dezember 2022 stellte eine Kommission kleiner Inselstaaten für Klimawandel und internationales Recht (COSIS), einen Antrag beim Internationalen Seegerichtshof, an den sich das schriftliche Verfahren anschloss. Bis Juni 2023 hatten die Kommission, die Vertragsstaaten und einige zwischenstaatliche Organisationen (z.B. die Vereinten Nationen, Afrikanische Union und Internationale Seeschifffahrts-Organisation) Zeit, um schriftliche Erklärungen abzugeben. Im September 2023 kam es dann zum mündlichen Verfahren, in dem in 18 öffentlichen Sitzungen die COSIS, Vertragsstaaten und Organisationen angehört wurden. Im Mai 2024 wurde das Verfahren schließlich abgeschlossen und das vom Seegerichtshof einstimmig beschlossene Gutachten verkündet.
4. Was wurde entschieden?
Der Seegerichtshof führt im Gutachten aus, dass Treibhausgasemissionen in die Atmosphäre eine “Verschmutzung der Meeresumwelt” i.S.d. Seerechtsübereinkommens darstellen. Denn die Treibhausgasemissionen führen Substanzen (Gas) und Energie (Wärme) in die Meeresumwelt ein, was zu schädlichen Umweltauswirkungen wie beispielsweise der Erwärmung der Ozeane, der Versauerung und zum Meeresspiegelanstieg führt.
Der Seegerichtshof erläuterte darüber hinaus, dass sich aus dem Seerechtsübereinkommen auch Pflichten für die Vertragsstaaten zur Reduzierung von Treibhausgasemissionen ergeben. Damit soll die Meeresumwelt vor schädlichen Effekten des Klimawandels geschützt werden. Die Verpflichtung der Vertragsstaaten, Maßnahmen gegen die Verschmutzung zu ergreifen, stellt eine Sorgfaltspflicht dar (sog. Due Diligence), die aufgrund der hohen Risiken und Schäden weiterer Verschmutzungen einem strengen Maßstab unterliegt. Gestützt hat sich der Seegerichtshof dabei auf die Berichte des Weltklimarats (IPCC = Intergovernmental Panel on Climate Change) und das Pariser Klimaabkommen. Diese stellen die besten verfügbaren wissenschaftlichen Erkenntnisse dar und dienen somit als Anhaltspunkt für die staatlichen Maßnahmen.
Neben der Verschmutzungsbekämpfung besteht eine allgemeine Pflicht der Vertragsstaaten zum Schutz und zur Bewahrung der Meeresumwelt (Art. 192 UNCLOS). Diese kann dem Seegerichtshof nach auch die Wiederherstellung geschädigter Ökosysteme umfassen. Im Gutachten wird außerdem die Bedeutung der internationalen Zusammenarbeit und der wissenschaftlichen und technischen Unterstützung seitens der Industriestaaten nach dem Prinzip der gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten (“common but differentiated responsibilities”) hervorgehoben.
Vertiefung zu den völkerrechtlichen Ausführungen
Im Gutachten entwickelt der Seegerichtshof seine Auslegungsmethoden hinsichtlich des Seerechtsübereinkommens weiter. So wird das Übereinkommen als “living instrument” (Abs. 130) bezeichnet. Hierbei ist zu beachten, dass der Gerichtshof zwar umweltvölkerrechtliche Verträge einbezieht, menschenrechtliche Vereinbarungen aber nicht konkret berücksichtigt werden. Der Gerichtshof stellt außerdem fest, dass das Pariser Klimaabkommen für die Auslegung besonders bedeutsam ist, aber kein lex specialis (spezielles Gesetz, das Vorrang vor dem allgemeinen Gesetz hat) zu UNCLOS darstellt. Hinsichtlich der Sorgfaltspflichten (“due diligence”) stellt der Gerichtshof fest, dass diesen zentrale Bedeutung zukommt, aber sie keine unmittelbaren Rechtspflichten auslösen. Vielmehr ist dabei noch das Prinzip der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung (“common but differentiated responsibilities”) zu beachten, sodass Industriestaaten strengeren Maßstäben unterliegen. Diese strengen Sorgfaltspflichten (“stringent due diligence”) werden im Gutachten allerdings nicht eindeutig benannt, sodass nicht ganz deutlich wird, ob es sich dabei um Verhaltens- oder Ergebnispflichten handelt. Auch hinsichtlich der Kooperations- und Unterstützungspflichten bleibt der Gerichtshof verhalten und formuliert lediglich die Pflicht, sich sinnvoll an multilateralen Prozessen zu beteiligen.
5. Welche Bedeutung hat das Verfahren?
In den letzten Jahrzehnten ist eine zunehmende “Judizialisierung” des Völkerrechts zu beobachten, bei der durch die Schaffung internationaler Gerichte und Verfahren vor diesen versucht wird, die Einhaltung internationaler Verträge durchzusetzen. Gerade für kleine Inselstaaten ist dies zu einem wichtigen juristischen Mittel geworden. Allerdings muss hier festgehalten werden, dass Rechtsgutachten von Internationalen Gerichtshöfen (sog. Advisory Opinions) von Urteilen zu unterscheiden sind. Gutachten stellen eine rechtliche Beurteilung, Äußerung oder Klarstellung zu Fragen des Völkerrechts dar. Sie haben zwar keine direkte Rechtswirkung wie ein Urteil und sind nicht bindend, können aber einen Standard setzen und haben eine starke argumentative Bedeutung für weitere Fälle, die auf diesen Gutachten aufbauen können.
Das Gutachten des Internationalen Seegerichtshofs war ein wichtiger Meilenstein und machte als Teil einer Reihe von Gutachten internationaler Gerichtshöfe (vgl. Chile und Kolumbien - IACHR-Gutachten; Vanuatu und Pacific Islands Students Fighting Climate Change - IGH-Gutachten) die Bedeutung klimarechtlicher Fragen im internationalen Kontext deutlich. Die COSIS bezeichnet das Gutachten als wichtigen Erfolg, auch weil er die existenzielle Bedrohung der betroffenen Staaten anerkennt. Das Gutachten macht deutlich: Meeresschutz ist Klimaschutz und bietet damit die Grundlage für weitere politische Arbeit, um die Vertragsstaaten zu einem effektiven Meeresschutz anzuhalten. Auch in weiteren nationalen und internationalen Verfahren kann dieses Gutachten eine wichtige Argumentationsgrundlage bieten und Gerichte können sich bei ihren Entscheidungen auf das Gutachten beziehen. Inwiefern dies bisher erfolgt ist und welche politischen Maßnahmen sich aus dem Gutachten abgeleitet haben, lässt sich zum jetzigen Zeitpunkt aber noch nicht abschätzen.
Die Entscheidung des Seegerichtshofs könnte also weitreichende Konsequenzen für zukünftige Klimaschutzinitiativen und -verhandlungen haben und setzt einen Präzedenzfall, der weitere rechtliche Schritte gegen Staaten und Unternehmen ermöglicht. Es ist ein kleiner, aber bedeutender Schritt in der internationalen Klimaschutzpolitik.
Weiterführende Informationen:
Advisory Opinion, International Tribunal for the Law of the Sea, Request for an Advisory Opinion submitted by the Commission of Small Island States on Climate Change and International Law, May 2024, Hamburg, abrufbar unter: https://www.itlos.org/fileadmin/itlos/documents/cases/31/Advisory_Opinion/C31_Adv_Op_21.05.2024_orig.pdf
Das ITLOS Gutachten in der juristischen Fachpresse:
Hinweise zur Vertiefung im Völkerrecht:
Im Gutachten werden diese Themen insb. unter Abs. 130, 212 ff., 307 behandelt.
Für einen umfassenden Einblick ins Völkerrecht kann diese Vorlesungsreihe hilfreich sein: https://www.youtube.com/playlist?list=PL1MsKzMqQwo8iwZJ-oHvrrAG9QGTfu_td
Allgemeine Einführung ins Völkerrecht:
Hobe, Stephan: Einführung in das Völkerrecht, 11. Auflage (2020)
Zu einzelnen Schlagworten:
Due Diligence: https://www.mpg.de/17091034/mpil_jb_2020
Prinzip der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung: https://dgap.org/de/forschung/glossar/klimaaussenpolitik/common-differentiated-responsibilities